En Wallonie, de nombreux secteurs – éolien, carrier, ZAE, immobilier, des transports, etc. – ont recours à la compensation écologique sans qu’aucun cadre de référence ne définisse clairement les modalités de cette pratique. La compensation est donc appliquée au cas par cas et repose en grande partie sur la bonne volonté des acteurs engagés, ce qui ne garantit pas toujours la pérennité et la qualité des mesures appliquées.
La compensation écologique se définit comme l’ensemble des mesures de protection, d’amélioration et de restauration d’éléments de la biodiversité prises en vue de contrebalancer les effets négatifs résiduels d’un projet sur un écosystème et /ou sur les espèces associées. Elle n’intervient donc qu’en dernier recours, lorsqu’il n’existe pas d’alternative raisonnable et après que les mesures de prévention et d’atténuation appropriées aient été mises en œuvre.
L’objectif de ces mesures compensatoires est d’éviter toute perte nette (« no net loss ») voire d’obtenir un gain net de biodiversité sur le terrain après leur mise en œuvre. C’est le principe d’équivalence écologique – équivalence entre l’écosystème détruit et l’écosystème reconstitué en termes de composition, de structure et de fonctions.
Un cadre légal trop abstrait
Divers mécanismes de compensations des impacts résiduels de projets sur la biodiversité sont prévus dans la Loi sur la Conservation de la nature (LCN) et le Code wallon de l’aménagement du territoire (CWATUPE). Ils découlent essentiellement du droit européen, et plus précisément de la Directive « Habitat » qui protège les sites Natura 2000 et les espèces d’intérêt communautaire, et de la Directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale.
Mais aucune disposition concrète ne traduit ni n’organise l’application de ces principes sur le terrain wallon. A titre d’exemple, il n’existe toujours aucun Arrêtés d’application de l’Art 29&2 de la LCN définissant les contours et modalités de mise en œuvre des mesures compensatoires en zone Natura 2000. Un tel texte permettrait pourtant de donner des lignes directrices et des priorités afin de cadrer et d’objectiver la compensation. Aucune disposition de la Loi de la Conservation de la nature n’organise non plus la compensation dans le cadre de la dérogation aux mesures de protection des espèces d’intérêt communautaire.
Il résulte de ce flou juridique une série de problèmes dans l’application des mesures compensatoires sur le terrain : tendance de certains promoteurs à confondre atténuation et compensation, absence de suivi des mesures engagées, efficacité de la compensation non garantie, tensions entre acteurs, etc.
L’ensemble des secteurs concernés (associatif, carrier, éolien, bureaux d’études, etc.) revendique pourtant un cadre juridique cohérent assorti de conduites claires, permettant à tous de travailler sur des bases communes et d’éviter ainsi les incohérences et les disparités.
Quand faut-il compenser ?
Dans le cadre de Natura 2000, selon l’Art 6 §3 de la Directive Habitat transposée en droit wallon (LCN), aucun plan ou projet ne peut être autorisé s’il apparaît, au terme d’une évaluation appropriée de ses incidences, qu’il est susceptible de porter atteinte de manière significative à l’intégrité des sites. Néanmoins, cette interdiction peut être levée pour des raisons impératives d’intérêt public, à condition que, en l’absence de solutions alternatives, l’autorité compétente prenne toute mesure compensatoire nécessaire pour assurer la préservation de la cohérence globale du réseau Natura 2000.
De même, alors qu’il est interdit de mettre à mort ou de perturber intentionnellement les espèces animales et végétales protégées par la loi, une dérogation peut ici aussi être accordée, à condition qu’il n’existe pas d’autres solutions satisfaisantes et que la dérogation ne mette pas en danger la population d’oiseaux impactée et ne nuise pas au maintien dans un état de conservation favorable des populations des autres espèces concernées (mammifères, amphibiens, invertébrés, espèces végétales, etc.). Aucune disposition n’organise la compensation dans ce cadre mais la loi n’interdit pas d’en faire une condition à l’octroi de dérogation.
Le recours à la compensation implique donc bien qu’il y ait d’une part un impact significatif résiduel sur une espèce ou un habitat (malgré l’application de mesures de réduction de cet impact) et d’autre part aucune solution alternative. Mais à partir de quel moment un effet est-il considéré comme significatif ? Qu’entend-on par « mettre en danger une population » ? Ou par « maintenir l’intégrité d’un site » ? Ces notions, bien trop floues, peuvent mener à une multitude d’interprétations. Aujourd’hui en effet, les protocoles de mesures d’impact ne sont pas uniformes, à l’exception de celui utilisé dans l’éolien.
En outre, il manque en Wallonie une série de données de base essentielles concernant la biodiversité, et notamment une cartographie complète des habitats. Ceci permettrait pourtant de mieux mesurer l’atteinte portée à une espèce ou un habitat spécifique et de déterminer plus précisément les mesures à prendre pour éviter, réduire, voire compenser cet impact.
Enfin, aucun suivi scientifique des espèces et habitats impactés par certains types d’infrastructure n’est réalisés à ce jour, faute de moyen. Par exemple, aucune donnée scientifique ne permet d’objectiver les impacts réels des éoliennes sur certaines espèces d’oiseaux migrateurs, rapaces nocturnes ou rapaces.
Tout impact est-il compensable ?
Dans certains cas où des projets sont susceptibles de nuire à l’état de conservation d’une ou plusieurs espèces de manière irréversible, faut-il malgré tout autoriser le projet moyennant compensation? Ou bien faut-il recourir à des alternatives plus coûteuses? Y a-t-il, en Wallonie, suffisamment de mobilisation foncière (ex : échanges de terrains, expropriations et/ou acquisitions pour utilité publique) pour pouvoir envisager la véritable alternative ? La motivation socioéconomique d’un projet justifie-t-elle toujours l’impact sur la biodiversité ?
La balance entre les enjeux écologiques et socioéconomique (principe de proportionnalité) ne sera pas appréhendée de la même manière selon que l’on se trouve face à un projet totalement privé menaçant un site de biodiversité remarquable, d’importance nationale ou européenne, ou face à un projet d’infrastructure d’utilité publique.
Généralement, c’est l’auteur du plan ou le titulaire du permis qui assume la responsabilité de la mise en œuvre de la compensation (principe du pollueur-payeur). Au niveau du droit européen, la Directive « Habitat » n’indique rien à ce sujet. Libre donc à chaque Etat membre de déterminer à qui incombe cette responsabilité.
Il existe, dans d’autres pays, des systèmes compensatoires de type « Fonds Nature » où le titulaire du permis assume financièrement le coût de la restauration tout en transférant la responsabilité de mettre en œuvre les mesures compensatoires à un tiers de droit public ou privé. Mais le développement d’une structure de ce type doit pouvoir offrir une série de garanties quant à la qualité des mesures compensatoires engagées, la bonne utilisation des financements, la composition du Fonds, etc. Un autre mécanisme consiste à mettre en place des banques de conservation. En Wallonie, la mise en œuvre d’un tel mécanisme semble irréaliste pour un certain nombre d’habitats et d’espèces peu représentés.
Ces systèmes ont été planifiés pour sortir de la gestion au cas par cas et faciliter la mise en place de la compensation « hors site », c’est à dire pas nécessairement à proximité du site impacté. Un objectif qui ne fait pas l’unanimité en Wallonie.
Où et quand compenser ?
L’octroi d’autorisations ou de dérogations moyennant la mise en œuvre de mesures compensatoires pose la question du moment de la compensation. Doit-elle, dans la mesure du possible, être opérationnelle suffisamment longtemps avant l’exécution du plan ou projet pour éviter les pertes intermédiaires ? En effet, il faut un certain temps avant que les fonctions et structures écologiques soient rétablies sur un site endommagé. Ou bien faut-il prendre en compte le niveau d’incidence écologique de chaque projet afin de spécifier, dans le permis, le délai à partir duquel les mesures compensatoires doivent être efficientes ?
La question de la localisation de la compensation est essentielle également. En Wallonie, associations et scientifiques plaident pour le maintien du principe de proximité à l’échelle des populations dans la mise en œuvre des mesures de compensation, principe fondamental pour une efficacité des mesures sur l’aspect biologique.
Mais en pratique, et pour l’éolien surtout, certaines contraintes présentes sur les sites ne permettent pas toujours les aménagements souhaités. Il n’est pas toujours évident de trouver, à proximité du champ éolien, la surface agricole nécessaire pour l’aménagement de zones de nourrissage et d’abris destinées aux busards (tournières enherbées et céréales), par exemple. En effet, les « exigences » de cette espèce impliquent que les mesures doivent être idéalement installées au milieu des plaines agricoles. Or il s’agit généralement de parcelles de choix pour les agriculteurs qui préféreront les consacrer à leur culture.
Ce qui oblige les acteurs de la mise en œuvre des mesures à se rabattre sur des zones parfois moins propices à une véritable compensation (pas de véritable équivalence écologique entre le milieu et/ou l’espèce impactée et les habitats et/ou espèces bénéficiaires des aménagements).
La localisation de la compensation pose également la question de la maîtrise foncière. Un sujet délicat s’il en est mais incontournable, à terme. En effet, ne faudrait-il pas élaborer une véritable politique foncière de la compensation qui permettrait de mobiliser plus facilement des terres écologiquement restaurables, notamment sur sols marginaux (terrains de pente, humides, tourbeux, très secs, etc.) ?
Comment assurer le suivi et la pérennisation des mesures compensatoires ?
La pérennité des effets écologiques de la compensation requiert d’assurer le suivi de ces mesures et de prévoir un contrôle et des sanctions appropriées. Aujourd’hui, le manque d’encadrement menace l’efficacité de ce mécanisme.
Il arrive en effet fréquemment que des mesures compensatoires de qualité soient installées sans qu’aucun moyen – humain et financier- ne soit alloué à leur suivi. Les expériences allemandes et françaises montrent que le problème du suivi est souvent dû au manque d’objectifs précis.
Il revient au responsable de l’impact environnemental de garantir l’efficacité et l’évaluation régulière des mesures engagées. Mais les autorités publiques ne devraient-elles octroyer les moyens nécessaires au renforcement des contrôles afin de garantir la pérennité de la compensation ?
Conclusion
La compensation n’est pas en elle-même la solution à la perte de biodiversité. Elle ne doit pas non plus être considérée comme « un droit à détruire » les habitats et espèces protégées. Il s’agit d’un mécanisme qui présente un certain nombre d’avantages permettant dans certains cas de concilier intérêts environnementaux, sociaux et économiques, à condition que la législation qui l’encadre soit solide. Un cadre clair, oui, mais qui laisse suffisamment de marge de manœuvre aux porteurs de projet pour être efficaces et créatifs dans l’étude et la conception de projets industriels ou d’aménagement qui tiennent compte de la faune et de la flore protégées. Car c’est bien cette prise en compte le plus en amont possible des projets qui permettra de véritablement limiter les impacts de nos activités sur la biodiversité.
La fédération Inter-Environnement Wallonie sortira prochainement un cahier de recommandations visant à améliorer le mécanisme des compensations en Wallonie. Issus de plusieurs séances de réflexions entre associations, cette position officielle apportera une série de suggestions et de solutions afin de répondre en partie aux questions et problématiques soulevées dans cet article.
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