D’une mobilité de base à une accessibilité de base : que retenir du projet flamand ?

La Flandre souhaite passer du principe de « basismobiliteit » à celui de « basisbereikbaarheid » pour l’organisation du transport public sur son territoire. Une note au gouvernement (ici) allant dans ce sens a été présentée par le Ministre de la mobilité flamand il y a un an avec l’objectif d’aboutir à un nouveau décret courant 2018.

En Wallonie, le décret de 1989 sur le transport des personnes décrit les missions de la SRWT et des TEC mais ne donne pas d’indication sur l’organisation ou la structuration de l’offre de transport public. Les seules balises sont celles reprises dans le contrat de service public (2013-3017) qui déterminent l’offre kilométrique totale et sa répartition entre 3 zones définies (urbain, périurbain et rural). Dans d’autres pays, comme en Suisse par exemple, la cadre légal pour l’organisation des services de transport public est très précis (http://www.iewonline.be/spip.php?article7796). Et des niveaux d’offre en termes de fréquence sont définis en fonction du niveau de la demande.

Faudrait-il envisager de baliser davantage l’offre de transport public en Wallonie ? Cela permettra-t-il une réforme positive de l’offre ? L’outil décrétal est-il le bon ? Sur quels principes faudrait-il se baser ?

Je vous propose ici une petite synthèse de la note validée par le gouvernement flamand qui lance la réforme vers une basisbereikbaarheid afin d’alimenter vos réflexions.

Contexte

En Flandre, le transport des personnes est actuellement régi par un décret qui met en œuvre le principe de « Basismobiliteit ». Il crée le droit à une offre de transport public minimale pour tous. Cette mission repose uniquement sur l’opérateur De Lijn qui organise l’offre de transport en commun. La conséquence identifiée par les porteurs de cette réforme est que les différents modes de transports ne se complètent pas de manière satisfaisante, fonctionnant trop souvent comme des concurrents.

Le diagnostic posé identifie la « Basismobiliteit » comme un frein à la mise en place d’un transport public efficient et adapté à la demande. Les règles strictes de cette réglementation rendent les coûts du transport public très élevés. Il est dès lors impossible de renforcer le réseau structurant là où la demande de mobilité est la plus forte. Et il n’y pas suffisamment de flexibilité pour répondre de manière efficiente économiquement aux faibles flux de mobilité dans les zones moins denses.

Des initiatives diverses se sont en conséquence développées pour parer aux manquements de l’offre réglementée : navettes d’entreprises, services taxis subventionnés, centrales des moins mobiles, transport à la demande pour PMR, transports médicaux non urgents, … Ces différentes offres de mobilité ne sont pas intégrées aujourd’hui, ne permettant pas une optimisation des moyens (budgets, matériel roulant, personnel).

Prémices

Différentes études ont alimenté les réflexions qui ont fait naître ce projet de réforme. A côté de la « Mobiliteitsvisie 2020 van De Lijn » et de l’étude benchmarking de PWC et de VITO de 2009 qui a été réactualisée en 2014 à la demande de De Lijn, il y a eu l’étude « Basisbereikbaarheid » réalisée par TIMECO à la demande de la Région Flamande et d’autres études plus locales (Regionet Leuven, Bereikbare Regio voor de regio rond Mechelen). Il ressort de ces études qu’une restructuration du réseau permettant la combinaison des solutions de mobilité alternatives pourrait mieux répondre aux besoins d’accessibilité. Il en ressort également que le développement du transport public doit se réaliser en cohérence avec le développement territorial ou encore qu’une combinaison des approches top-down (réseau structurant) et bottom-up (initiatives locales et privées) présente la meilleure formule.

Des auditions ont ensuite été organisées au sein du Parlement Flamand pour entendre les principaux stakeholders sur le sujet. Cela a conduit à l’adoption de la résolution parlementaire 414 le 8 juillet 2015. Des réformes similaires dans d’autres pays, comme au Danemark ou dans la région Gelderland des Pays-Bas, ont également soutenu cette démarche.

Les principes

La possibilité d’avoir accès aux services les plus importants est le point de départ de la « basisbereikbaarheid ». Il ne s’agit plus de partir d’un modèle de l’offre mais bien de la demande de mobilité effective. Un réseau davantage hiérarchisé avec un renforcement des axes à fort potentiel et une flexibilité plus grande pour la demande plus diffuse doivent fonctionner ensemble. L’objectif est de construire un réseau de mobilité basé sur des points de correspondances à développer, où se rencontrent les différents systèmes de transport. Ces nœuds de transport (public) doivent être facilement accessibles pour les piétons et les cyclistes, avec des aménagements spécifiques pour les personnes à mobilité réduite. Des places de stationnement, équipées, sont à disposition pour les vélos, vélos électriques et les voitures (P+R). Une offre de vélos et de voitures partagées peuvent venir améliorer l’offre avant et après le transport public structurant. Le transport à la demande fait partie de ce réseau de mobilité. L’offre de transport structurante et urbaine ne fonctionne plus en vase clos mais fait partie d’un réseau global de mobilité, dans lequel l’intermodalité entre le transport public et les autres modes de transport est facilitée.

Au sein des « régions transport » (vervoerregio’s), une régie locale de la « mobilité tout mode » est organisée. La région transport est un relais pour évaluer localement la mise en place d’une accessibilité de base (basisbereikbaarheid) par une démarche bottom-up et compléter ou renforcer le réseau structurant défini par une approche top-down. Les avis rendus par les régions transport peuvent alimenter les gestionnaires (dont De Lijn et AVW) pour l’élaboration d’un programme d’investissements intégré et multimodal.

La note présente ce système de transport public intégré comme la meilleure garantie pour atteindre une accessibilité de base optimale. Le modèle comprend :

1. Le réseau ferroviaire (treinnet)
2. Le réseau structurant (kernnet)
3. Le réseau complémentaire (aanvullend net)
4. Le transport à la demande (Vervoer op maat)

En ce qui concerne le réseau structurant et le réseau complémentaire, c’est l’opérateur interne De Lijn, tant que cela est conforme avec la réglementation européenne, qui le gère. Cette offre est complétée et renforcée par des initiatives locales (qu’elles soient publiques ou privées) de transport à la demande. Ainsi, De Lijn, en tant qu’opérateur interne, n’a plus le monopole absolu du transport public.

La note du Gouvernement décrit plus précisément ces différents principes.

Les 4 niveaux de l’offre de transport public

1. Le réseau ferroviaire

Une bonne coordination entre la Flandre et la SNCB à propos des relations, des nœuds de correspondance et du niveau de services est indispensable. Le train est la colonne vertébrale du transport public et le réseau ferroviaire vient en première instance pour les relations internationales, nationales et interregionales. L’extension d’une offre suburbaine au niveau du réseau ferroviaire passe par le développement des réseaux express autour des grandes agglomérations (Bruxelles mais aussi Anvers et Gand). L’évolution du réseau ferroviaire doit être envisagée en étroite collaboration avec les autres acteurs de la mobilité de sorte que la mutli-mobilité en soit le point de départ.

2. Le réseau structurant

En complément de l’offre de train, le réseau structurant apporte une réponse aux fortes demandes de mobilité sur les grands axes. Le réseau structurant relie les noyaux entre eux, dessert les pôles attractifs principaux et centraux et fournit une offre performante sur les relations structurantes suburbaines et interurbaines. Le niveau de service et la qualité de service qui devront être mis en place sont déterminés par les régies locales de la mobilité.

3. Le réseau complémentaire… en soutien au réseau structurant

Ce réseau comprend des lignes qui ont comme principale fonction d’alimenter, à partir des villages et communes alentours, le réseau structurant desservant les villes et les pôles. Le réseau complémentaire vient aussi pallier le réseau structurant là où c’est nécessaire. Il assure également les trajets dit fonctionnels, comme les déplacements domicile-travail ou domicile-école, dans les zones à plus faibles potentiels, principalement durant les heures de pointe quand une certaine concentration existe. Les principaux services de navettes, fonctionnant actuellement de manière indépendante, seraient réintégrés dans ce réseau. Des études de potentiel et des éléments sur le niveau de la demande par relation doivent être à la base de la détermination du type de transport. L’expertise des régions transport et le taux de couverture des lignes sont ici aussi des éléments cruciaux.

4. Le transport à la demande : initiatives locales (qu’elles soient publiques ou privées) de type bus local, taxi,… en soutien au réseau structurant

Le transport à la demande est complémentaire aux réseaux hiérarchiques supérieurs. A un niveau local, les régions transports développent des solutions de transport efficaces. La structuration du transport à la demande se réalisera à l’aide d’expériences pilotes qui permettront de dégager progressivement les meilleures modalités.

Le transport à la demande est le résultat de l’offre optimalisée des solutions déjà existantes comme le transport ciblé (PMR), le transport scolaire vers l’enseignement spécial, les offres de mobilité partagée (vélos partagés, voitures partagés,…), les initiatives locales comme les taxis sociaux, les bus locaux, les taxis collectifs, les navettes vers des zonings commerciaux, etc.

Des critères globaux et un système global doivent être définis pour permettre une cohérence de l’offre et des prix entre les régions transport.

Une régie globale de la mobilité tout mode

Pour arriver à une offre de transport public qui ne fonctionne pas de manière isolée mais qui participe à un réseau complet de mobilité, une régie globale de la mobilité tout mode est nécessaire.

La régie est et reste entre les mains du Gouvernement flamand, sous la compétence du Ministre de la mobilité. Celle-ci délègue ensuite un certain nombre de responsabilités à des acteurs déterminés, en distinguant clairement les missions d’orientation des politiques et celles qui touchent à l’exploitation. Il est ainsi proposé de distinguer clairement le niveau stratégique, le niveau tactique et le niveau opérationnel. La distribution des responsabilités entre les niveaux d’entité et les acteurs devra se clarifier avec l’expérience des projets pilotes. Pour le réseau ferroviaire et le réseau structurant, il est important qu’un cadre transparent et efficace soit défini de manière top-down.

Les régions transport

L’identification des régions transport s’établit sur base des interactions spatiales estimées entre les communes et les nœuds de transport. L’idée est de partir des « zones de transport » (vervoersgebieden) telles que définies dans l’actuel décret sur le transport de personne. Ces régions transport comprennent des communes et/ou parties de communes destinées à former un bassin cohérent en matière de mobilité. 12 régions transport sont citées dans la note : Anvers, Gand, Alost, Bruges, Hasselt-Genk, Courtrai, Leuven, Malines, Oostende, Roulers, Saint-Nicolas et Turnhout. A côté, il y aura une région transport urbain spécifique autour de la Région de Bruxelles Capital.

Les régions transport pilotent, suivent et évaluent les réalisations de la basisbereikbaarheid. La composition et l’organisation du travail au sein de ces entités ne sont pas clairement expliquées. Il est prévu que l’expertise en matière de mobilité au sein de l’administration régionale ou au sein des entreprises de transports (DeLijn, AVW, SNCB, Infrabel) puisse être sollicitée. De même, chaque région transport sera assistée pour un accompagnateur qui représente l’administration flamande de la mobilité (MOW).

Surveillance permanente des services

Enfin, l’explication du contenu de la basisbereikbaarheid se termine par un point concernant l’évaluation des services. Ainsi, il y est indiqué que les services de transport public mais aussi les autres modes de déplacement seront évalués sur base d’indicateurs en matière de coûts (taux de couverture), d’offre (ponctualité, temps de parcours,…), de multi-modalité (correspondances, accessibilité multimodale,..), de capacité, d’information aux voyageurs et de billettique et tarification intégrée.

La note au gouvernement décrit ensuite le projet de mise en œuvre et le calendrier qui devrait être suivi.

Qu’en pensez ?

Les principes formulés dans cette note me semble intéressants et devrait inspirer une réflexion similaire en Wallonie. A l’heure du changement climatique et des conséquences maintenant évidentes des polluants locaux émis par le trafic routier, le « droit à la mobilité » mérite d’être interrogé. Nous subissons aujourd’hui les conséquences d’un aménagement du territoire extensif qui génère des besoins de déplacements croissants. La croissance de la mobilité ne peut plus se poursuivre. Il est pertinent de résonner en termes d’accessibilité aux biens et services. Cela implique surtout d’inverser les tendances à l’œuvre depuis plusieurs années qui vont vers une centralisation accrue des services (fermeture des bureaux de poste, disparition des petits commerces au profit de grands centres commerciaux, rationalisation de l’offre scolaire, etc.). Cela implique aussi de décourager l’habitat dispersé et éloigné des centres de localités. Les deux éléments sont liés : sans une certaine densité de population, les services, qu’ils soient publics ou privés, se justifient difficilement. Offrir un transport public de base dans le moindre petit village comme le prévoit la basismobiliteit en Flandre est effectivement un soutien, indirect mais réel, au maintien de la tendance actuelle d’éparpillement de l’habitat. Les villages « dortoir » qui génèrent des besoins de déplacements importants ne sont pas un modèle à soutenir dans une optique de développement durable.

Au-delà du changement de paradigme d’une mobilité de base vers une accessibilité de base, cette note poursuit également l’objectif de vouloir mieux intégrer les différentes solutions de mobilité présentes sur le territoire. Les principes, sur papier, sont donc plutôt séduisants.

Quand est-il de la mise œuvre ? A ce stade, beaucoup de questions restent encore ouvertes, surtout à propos du rôle et du fonctionnement des régions transport. Les expériences pilotes annoncées (Mechelen, Aalst, Oostende-West) ont commencé avec beaucoup de retard et ne peuvent pas encore apporter beaucoup d’enseignements, alors que l’échéance annoncée pour la rédaction du nouveau décret avance à grand pas. Par ailleurs, les questions de budget ne sont pas abordées dans la note. Il y aura probablement la dotation de De Lijn qui sera en charge du réseau structurant et du réseau complémentaire, mais quel en sera le niveau par rapport à la situation actuelle ? Comment sera financée la structuration du transport à la demande ? S’il est prévu que ce niveau d’offre s’appuie majoritairement sur les solutions de mobilité existantes, il faut organiser leur structuration et envisager de compléter cette offre là où l’existant est insuffisant (après suppression de service justifié auparavant par la basisbereikbaarheid). C’est en partie le rôle des régions transport. Percevront-elles une dotation régionale pour cela ? Ou seront-elles impliquées dans le financement via les communes qui les composent?

Les réponses à ces questions devraient normalement tomber, avec l’avancement des expériences pilotes, et avant la finalisation du décret. Je serai en tout cas attentive à l’évolution de cette réforme flamande, afin d’en retirer toutes les leçons utiles, et pouvoir formuler des propositions pertinentes pour l’avenir de notre transport public en Wallonie.

Je remercie MORA pour les éclaircissements qu’ils m’ont apportés sur le sujet, et j’invite les lecteurs intéressés à consulter les avis qu’ils ont émis sur cette réforme : ICI et ICI. Vous trouverez également la note du gouvernement flamand dont il est question dans cet article ICI.