Infractions urbanistiques: loin du monde des télétubbies

Qu’elle soit juridique, morale ou autre, qu’elle soit expresse ou tacite, écrite ou verbale, l’un des objectifs qu’elle poursuit est de s’appliquer au plus grand nombre de personnes et/ou de situations dans un souci de traiter celles-ci sur un pied d’égalité. Et pourtant: entre son prescrit et son application à la lettre dans la pratique, les choses peuvent apparaître parfois bien compliquées. Elle ? La règle…

Et l’aménagement du territoire n’échappe pas… à la règle. Les normes applicables en la matière se retrouvent codifiées dans le CWATUPE lequel énonce un ensemble de règles en vue de concilier – à tout le moins tenter de concilier – une planification territoriale, un aménagement du territoire rencontrant notamment les besoins économiques, patrimoniaux, environnementaux, culturels et privés. Vaste chantier me direz-vous… certes!

Je ne vous apprendrai certainement rien en affirmant que de nombreuses modifications du CWATUPE sont intervenues ces dernières années (pas moins de 16 modifications sous la dernière législature) lesquelles sont venues modifier le Code mais aussi, à la longue, « détricoter » celui-ci. Ces nombreux remaniements ont rendu le Code illisible, incompréhensible voire même incohérent sur certains aspects. Cet état de fait n’a pas manqué d’être soulevé par les praticiens qui venaient à en perdre leur latin à la longue. C’est la raison pour laquelle un bureau d’étude est actuellement chargé d’effectuer une évaluation dudit CWATUPE. Mais ce n’est pas le sujet du jour.

Le CWATUPE énonce un ensemble de règles dont le non-respect implique une sanction. A titre d’exemple, l’article 84 du Code énonce une série d’actes et travaux pour lesquels un permis d’urbanisme est requis (notamment construire, démolir, reconstruire, modifier sensiblement le relief du sol, abattre un arbre remarquable). Une habitation érigée sans permis d’urbanisme constituera donc une situation infractionnelle laquelle pourra être sanctionnée. Parmi les infractions les plus critiquables, l’on peut déplorer ce qu’on appelle communément la politique « du fait accompli »: de manière caricaturale cela revient à dire par exemple (l’exemple est un peu « gros » j’en conviens): « je construis ma maison en me disant qu’une fois érigée, le risque qu’on m’impose de la démolir est réduit quand bien même la remise en état est une des mesures de réparation envisageables ». Cette politique du fait accompli est d’autant plus critiquable que, dans certains cas, la remise dans l’état initial sera excessivement difficile voire impossible (abattre un arbre remarquable centenaire par exemple).

Ni tout blanc ni tout noir

Sur le principe, il semble évident qu’une règle transgressée implique l’imposition d’une sanction. En pratique néanmoins, une situation n’est pas l’autre et il n’est pas toujours aisé d’appliquer strictement la règle au cas d’espèce. D’aucuns diront pourquoi utiliser le terme « concilier » alors que si l’infraction existe, il convient d’infliger la sanction érigée par la règle. Cependant, dans les faits, la nuance devrait parfois être de mise quant à l’application, ou à tout le moins, l’appréciation de la sanction infligée. Ce n’est pas toujours tout blanc ou tout noir… Quelques éléments de réflexion en cascade pour illustrer le côté plus compliqué qu’il n’y paraît:

• le caractère variable de la gravité de l’infraction: construire une annexe à sa maison sans permis d’urbanisme, mettre une couleur de brique différente de celle qui fut imposée par les conditions du permis, construire dans le fond de sa propriété un petit abri de jardin alors que celui-ci empiète légèrement sur la zone agricole de sa propriété, déplacer l’ouverture d’une fenêtre de 20 cm par rapport aux plans initiaux…

• le caractère volontaire ou non de l’infraction: le contrevenant a t-il agi sciemment au mépris des législations en vigueur ou a t-il agi à l’insu de son plein gré ?

• le contrevenant a-t-il obtenu une autorisation « tacite » ou de « courtoisie » d’un élu lui laissant entendre qu’il pouvait s’abstenir de toute démarche à caractère officiel ?

• des informations erronées ont-elles été communiquées au contrevenant ?

• les actes et travaux ont-ils un impact important ou, au contraire, insignifiant sur le paysage et le voisinage environnant ?

Ces quelques réflexions démontrent à l’évidence que la problématique liée aux infractions urbanistiques est complexe.

Ménageons la chèvre et le chou

RIGIDITE de mise: il est vrai qu’il est à propos de mener une répression assidue des infractions urbanistiques à défaut de quoi, quelle serait encore la légitimité et le bien fondé de la règle et où serait le caractère dissuasif de la sanction? Un laxisme au niveau de la poursuite des infractions conduirait à ce que les règles soient (encore d’avantage?) bafouées.
SOUPLESSE bienvenue: pas évident néanmoins de trouver le juste milieu entre l’application d’une sanction dissuasive (le caractère dissuasif devant inciter le contrevenant potentiel à ne pas commettre l’infraction) sans pour autant que celle-ci soit manifestement disproportionnée et ce, qu’il s’agisse d’une sanction pécuniaire ou non.

Une proposition de décret sur la table

Récemment, une proposition de décret a été déposée afin de « limiter les sanctions aux seules infractions urbanistiques considérées comme étant graves »[[Doc. Parl. Wal., sess. 2010-2011, n° 394. Intitulé exact: Proposition de décret modifiant le Code Wallon de l’Aménagement du Territoire, de l’Urbanisme, du Patrimoine et de l’Énergie visant à limiter les sanctions aux seules infractions urbanistiques considérées comme étant graves ».]] .

L’objectif de cette proposition de décret est de distinguer les infractions graves qui doivent être sanctionnées des infractions commises de manière involontaire et enfin des infractions mineures à propos desquelles une « amnistie » (bien que le terme soit critiquable ou à tout le moins un peu exagéré) pourrait être accordée. A l’instar de ce qui existe déjà en matière d’infractions environnementales, des catégories d’infractions urbanistiques seraient créées. Il appartiendrait au Gouvernement de déterminer la liste des actes qui constitueraient des infractions graves et de dresser les critères qui permettront de définir quand l’infraction présente un caractère involontaire.

Cette proposition de décret a le mérite de mettre en exergue le fait, qu’en matière d’infractions urbanistiques, la nuance devrait parfois être de mise. Un bémol néanmoins: l’on peut déplorer que cette proposition de décret soit déposée en pleine évaluation du CWATUPE alors que la thématique des infractions urbanistiques fait précisément l’objet d’un pan spécifique de l’évaluation. Il eût été certainement plus intéressant de déposer une proposition de décret qui tirerait les enseignements de ladite évaluation. En outre, cette proposition de décret dresse un certain nombre de constats pour justifier l’opportunité de modifier le régime des infractions urbanistiques. Il semble néanmoins que, dans les faits, avant même de réformer le régime des infractions urbanistiques, il convient de clarifier, de simplifier, de coordonner le CWATUPE. Une législation claire et plus lisible permettrait inévitablement une meilleure compréhension des textes dans le chef des citoyens et des praticiens; ce qui permettrait, enfin espérons-le, de réduire le nombre d’infractions et, à tout le moins, de diminuer le nombre d’infractions commises de manière involontaire ou de bonne foi.

Compliqué tout ça !

Toute infraction ne devrait-elle pas faire l’objet d’un examen au cas par cas? Les détracteurs de cette approche ne manqueront pas de soulever le risque d’arbitraire, de subjectivité de l’agent instrumentant. Et ils auraient raison. Néanmoins, toute décision qu’elle émane d’une autorité publique, judiciaire ou administrative ou, plus généralement, de tout un chacun n’est-elle pas empreinte d’une part de subjectivité? Dans le cadre des auditions relatives à l’évaluation du CWATUPE qui se déroulent actuellement devant la Commission aménagement du territoire du Parlement wallon, un orateur indiquait récemment que les permis à propos desquels une dérogation serait accordée avoisineraient les 85%. Or, l’instruction d’un dossier qui conduit à l’octroi ou non d’une dérogation (càd une exception à la règle) n’implique-t-elle pas encore davantage cette part de subjectivité? A mon estime, la solution parfaite n’existe pas.

Pour preuve, prenons l’exemple d’un abri de jardin érigé sans permis par un quidam de bonne foi alors que l’abri a été implanté en partie en zone agricole sur sa propriété. Partons de l’hypothèse qu’un permis était requis compte tenu du volume de l’abri. Est-il opportun d’imposer au contrevenant la démolition de son abri de jardin alors que celui-ci s’intègre dans le paysage et ne cause aucun préjudice à quiconque? Une première attitude serait de dire qu’il convient d’ordonner la remise en état des lieux (càd la démolition) sous peine que de telles infractions pourraient se multiplier avec de multiples dérives si aucune sanction n’était imposée. A l’inverse, une position opposée pourrait consister à dire que la démolition est manifestement disproportionnée dès lors que le débordement sur la zone agricole relève de quelques dizaines de centimètres et que, dans les faits, l’abri de jardin n’a d’impact négatif ni sur le paysage, ni pour le voisinage.

Les propos qui précèdent n’ont nullement pour objectif d’apporter LA solution mais bien d’illustrer que la problématique des infractions urbanistiques est complexe et je ne suis pas convaincu que la solution idéale aient été trouvée à ce jour. Nous sommes bien donc loin du monde télétubbies… Hélas!