Une AOT, quèsaco ?

IEW se félicite de la décision récente du Gouvernement Wallon (GW) de créer une Autorité Organisatrice du Transport (AOT), laquelle figurait dans les recommandations en matière de transport public que la fédération lui avait fait parvenir lors de sa mise en place à l’automne 2017. Mais de quoi s’agit-il exactement? Et quelle déclinaison peut-on espérer dans le contexte wallon ?

Quel est le rôle d’une autorité organisatrice de transport ?

Première définition

« Les autorités de transport sont des organisations qui agissent dans l’intérêt public et sont responsables du bon fonctionnement d’un système de transport intégré sur leur territoire. Elles sont responsables de la planification, de l’organisation et du financement des services de transport public et, en tant que telles, fournissent des services publics qui ne pourraient l’être sur une base commerciale. Les autorités de transport contribuent à l’intégration et à l’amélioration des transports en commun en accordant la priorité à ces derniers sur la route, en assurant la billetterie et la gestion tarifaire intégrées, en prévoyant des incitants afin d’améliorer la qualité, en élaborant des horaires intégrés, en assurant la coordination des systèmes d’information et des campagnes de marketing, etc. »[[Extrait de la publication de UITP Une vision pour la mobilité urbaine intégrée : la création de votre autorité de transport, par le Comité des Autorités Organisatrice (p. 6)]]

Les formes d’organisation du marché

Le rôle d’une autorité organisatrice de transport sera différent selon le contexte dans lequel elle doit agir. La mise en place d’une offre de transport peut être de l’initiative du marché (privée) ou de l’initiative des autorités (publique) ; de plus, dans chacun de ces deux cas de figures, le niveau de régulation peut varier sensiblement.

Le contexte européen

C’est sans doute la réforme initiée en Grande Bretagne dans les années 80 menant à une organisation du marché du transport public suscitant davantage l’initiative privée qui a inspiré progressivement d’autres réformes dans d’autres pays européens. Ainsi, dans la foulée de la dérégulation britannique des bus longues-distances initiée dès 1980, le marché des bus londoniens est également réformé à travers une procédure d’appel d’offre concurrentielle (1986). Des expériences d’appel d’offre concurrentielle se développent alors également en Suède (1989), au Danemark (Copenhagen, 1991), en France (évolution des contrats de prestations en 1981 et introduction de règles plus strictes de mise en concurrence dès 1994) et enfin aux Pays-Bas (2001).

Cette tendance a été encouragée par l’Union Européenne qui s’est impliquée de plus en plus dans les années 90 dans ces enjeux de transport public et de compétition. Il en a résulté une initiative légale de la Commission européenne en 2000 qui a abouti 7 ans plus tard à l’adoption d’un règlement européen (1370/2007) sur les obligations de services publics dans le transport des passagers par rail et par route. Cette législation favorise clairement le principe de la compétition, soit à travers une libéralisation complète du marché (« concurrence par le marché ») soit par des appels d’offre concurrentielle (« concurrence pour le marché »), mais autorise également l’attribution directe de marchés à des opérateurs publics dans des cas spécifiques. Ce règlement européen a fait l’objet de modification dans le cadre de l’adoption du 4°paquet ferroviaire (2017), étendant les principes de mise en concurrence établis pour le transport par route de voyageurs au transport ferroviaire. L’attribution directe d’un marché de transport public à un opérateur public reste néanmoins possible comme explicité à l’article 5[[Règlement EU 2016/2338 modifiant le règlement EU 1370/2007]] « Sauf interdiction en vertu du droit national, toute autorité locale compétente[[« autorité locale compétente » : toute autorité compétente dont la zone géographique de compétence n’est pas nationale (extrait art 1 règlement EU 1370/2007)]], (…), peut décider de fournir elle-même des services publics de transport de voyageurs ou d’attribuer directement[[« attribution directe » : attribution d’un contrat de service public à un opératuer de service public en l’absence de toute procédure de mise en concurrence préalable (extrait art 1 règlement EU 1370/2007)]] des contrats de service public à une entité juridiquement distincte sur laquelle l’autorité compétente, (…), exerce un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services ».

Les options de réforme

Une confusion certaine entre différents termes dans les propos tenus est courante quand on parle de réforme dans l’organisation des transports publics, ce qui conduit généralement à des tensions ou crispations infondées. Il est donc utile de distinguer et clarifier les termes généralement utilisés pour caractériser le marché du transport.

3 caractéristiques du marché du transport :

• Dérégulé : un marché de transport dérégulé peut être décrit comme un marché dans lequel le ou les opérateur(s) de transport disposent d’une grande liberté dans la détermination des caractéristiques de leurs services et processus de production. L’intervention de l’autorité publique est faible et les règles auxquelles doivent se soumettre le ou les opérateur(s) sont limitées.
• Libéralisé : un marché de transport peut être dit libéralisé s’il est ouvert à un nombre non limité d’opérateurs. La concurrence entre les opérateurs peut être directe ou organisée par les autorités publiques (mise en concurrence).
• Privatisé : cette troisième caractéristique se rapporte davantage aux opérateurs qui agissent sur un marché. Ces derniers peuvent effectivement être détenus par les pouvoirs publics (opérateurs publics) ou par des actionnaires privés (opérateurs privés). On parle de privatisation lorsqu’un opérateur voit son actionnariat et sa gestion passer du public au privé.

Ces caractéristiques ne sont pas exclusives. Dans la réalité, un marché du transport est souvent le résultat d’une combinaison ou d’un chevauchement de ces différentes formes. Ainsi, il est possible d’avoir des marchés tout à fait libéralisés mais très régulés par les autorités publiques. On peut aussi trouver des marchés libéralisés mais dans lesquels un ou des opérateurs de transport public jouent un rôle important. Chaque situation est spécifique et est souvent le résultat d’une évolution historique.

Source : van de Velde, Local Public Transport, 2016

Sur base d’un continuum « compétition forte à faible » (axe horizontal dans le schéma ci-dessus) et d’un autre continuum « régulation faible à forte » (axe vertical), on peut distinguer 4 principales options de réforme : la dérégulation du marché (en haut à gauche), l’introduction de soumission de marchés publics (en bas à gauche), la régulation des opérateurs monopolistiques sur la base de compétition indirecte (en haut à droite), et enfin la réforme de gouvernance de l’opérateur public (en bas à droite).

Le contexte wallon

En Wallonie, sur base des orientations prises récemment par le GW (vision FAST, projet de décret de réforme de la gouvernance au sein de la SRWT – révision décret 1989, ou note du GW sur les lignes directrices du prochain Contrat de Service Public du Groupe TEC) ; nous sommes dans la configuration suivante :

• l’autorité (de transport) est à l’initiative des services de transport
• l’opérateur est public
• le marché n’est pas ouvert (droits monopolistiques attribués de manière directe)

Actuellement, nous nous situons donc davantage dans la réforme de gouvernance de l’opérateur public (en bas à droite). Le marché du transport public wallon de personnes est attribué au Groupe TEC (nouvellement nommé Opérateur de Transport Wallon – OTW) de manière directe à travers un contrat de service public. L’OTW est bien un opérateur détenu par les pouvoirs publics. Le contrat de service public actuel (CSP 2013-2017) a été prolongé d’une année et le prochain CSP est actuellement en cours d’élaboration.

Il existe néanmoins sur le territoire wallon des opérateurs privés de transports (souvent nommés dans le jargon « les loueurs ») qui réalisent des prestations de transport pour le compte du Groupe TEC. Il s’agit donc d’un marché de sous-traitance constitué d’une série de contrats établis entre l’OTW et des opérateurs privés. Prenant l’apparence de concessions historiques ne respectant dès lors pas la réglementation européenne en matière d’ouverture à la concurrence (règlement 1370/2007 évoqué plus haut), le Groupe TEC est actuellement occupé à organiser la mise en concurrence de ce marché de sous-traitance. Ainsi, s’il existe des opérateurs de transport privés réalisant des prestations de transport public sur le territoire wallon, ces derniers, mis en concurrence entre eux pour la sous-traitance, ne sont pas mis en concurrence avec le Groupe TEC pour le marché global du transport public wallon.

Sur le continuum de la libéralisation, le marché wallon du transport public peut donc être qualifié de non-libéralisé ou seulement de manière indirecte (sous-traitance). Et sur le continuum de la régulation, comment le marché wallon peut-il être qualifié ? On peut raisonnablement dire que l’initiative vient des pouvoirs publics. Mais quel est le niveau d’intervention de l’autorité vis-à-vis de l’opérateur dans la détermination des caractéristiques des services et des processus de production ?

C’est sans doute là que se situe l’enjeu de la réforme qui se met actuellement en place en Wallonie : déterminer le niveau et les formes de régulation souhaités.

Quelles modalités de régulation mettre en place en Wallonie ?

Un préalable théorique

En matière de bonne gouvernance, et avec une répartition claire des responsabilités en corollaire, il est souvent pertinent d’établir une catégorisation des décisions selon qu’elles relèvent d’un niveau stratégique, tactique ou opérationnel. Ceci s’applique au domaine du transport public. C’est pourquoi il est pertinent de distinguer :

• Les orientations stratégiques : il s’agit de définir les objectifs à moyen et long termes que l’on poursuit, les leviers d’action à utiliser pour les atteindre et les moyens budgétaires à dégager pour y parvenir. En transport public, on parlera par exemple d’objectifs en termes de répartition de parts modales, de la forme d’organisation du marché, de la structuration du réseau, de la définition d’une offre de base ou d’un seuil minimal pour le taux de couverture des services subventionnés.
• Les décisions tactiques : viennent ici les choix en termes d’identification des actions prioritaires, la définition de principes, règles ou balises concrètes, l’élaboration de nouvelles procédures, la mise en place de concertation jugée utile ; on est au niveau du plan d’actions. Dans le domaine du transport public, il s’agira, entre autres, de définir les types de services voulus (lignes régulières, structurantes, services urbains, transport à la demande,..), leurs niveaux (service continu, fréquence horaire, desserte de soirée,…) et leur qualité (ponctualité, vitesse commerciale, confort du matériel,…), d’organiser l’attribution des marchés ou d’assurer la concertation des acteurs.
• Les choix opérationnels : à ce niveau, il est question de prise de décisions dans la manière de réaliser les actions. Il s’agit d’élaborer des projets concrets avec un calendrier et un budget précis et d’aboutir à la mise en œuvre de ces projets. En matière de transport public, cela pourra se traduire par un schéma de desserte pour une zone déterminée (itinéraires, horaires, coûts d’exploitation), par la mise en place d’une nouvelle billettique ou par la proposition d’un service innovant.

Les acteurs wallons et leurs modes de collaboration

Le paysage des acteurs du transport public wallon est en pleine mutation. Les sociétés d’exploitation TEC et la Société Régionale Wallonne du Transport (SRWT) fusionnent pour devenir l’Opérateur de Transport Wallon (OTW). Une Autorité Organisatrice du Transport (AOT) se crée au sein de la Direction de la mobilité et des voies hydrauliques (DGO2). La mise en place d’une Centrale de Mobilité Régionale (CMR) se dessine, à côté des centrales de mobilité locales existantes (CML). Enfin, la naissance des Organes de Consultation des Bassins de Mobilité (OCBM) est annoncée.

A quel niveau de décisions agit chacun de ces (nouveaux) acteurs ? Quels liens et modes de collaboration entre tous ces acteurs ? Tentative d’organigramme !

Ce schéma n’a pas la prétention d’être exhaustif, surtout au niveau des liaisons établies. Il est aussi important de préciser immédiatement que les liens entre les acteurs repris dans le schéma ci-dessus sont des liens de collaboration, et pas nécessairement des liens d’ordre hiérarchique dans la prise de décisions. Il serait d’ailleurs souhaitable d’envisager la plupart de ces flèches à double sens, privilégiant des relations de co-construction ou de concertation, plutôt que des démarches de consultation ou d’information uniquement. L’intérêt d’un tel exercice est de montrer d’une part la nécessité de bien situer les acteurs en fonction du niveau de décision qui est le leur (stratégique, tactique, opérationnel) et d’autre part d’illustrer le nombre important de relations de collaboration pour lesquelles un modus vivendi doit être établi.

Les (futures) missions de l’AOT wallonne

Dans le contexte actuel wallon, et au regard des dernières décisions prises, l’AOT en Wallonie devra remplir différentes missions.

De notre point de vue, son rôle principal est d’améliorer la régulation du transport public wallon, entendu au sens large (offre de transport financé par les pouvoirs publics). Cette mission centrale se concrétisera en particulier à travers l’élaboration, la négociation, le suivi et l’évaluation du contrat de service public (CSP) de l’OWT.

L’enjeu est de donner une orientation plus claire vers laquelle l’offre de transport public doit évoluer (en cohérence avec la vision Fast) en exhortant le Groupe TEC à adapter progressivement mais dès à présent son réseau, tout en laissant suffisamment de prise d’initiatives à l’opérateur pour lui permettre d’innover et de performer. Nous aurons certainement l’occasion de revenir sur les enjeux du prochain contrat de service public dans un futur article.

A côté de cette collaboration privilégiée avec l’OWT (Groupe TEC), l’AOT doit être en relation avec de nombreux acteurs de la mobilité:

• Avec le Ministre wallon de la mobilité pour l’alimenter en matière d’analyses et de propositions afin de faire évoluer le système de mobilité wallon vers plus de durabilité (en accordant une place plus importante au transport public en l’occurrence) ;
• Au sein de la DGO2, et avec la DGO1 pour veiller à la cohérence des mesures politiques proposées en matière de mobilité ;
• Avec les autres cabinets ministériels et les autres directions générales opérationnelles du Service Public de Wallonie pour aider à la cohérence des politiques publiques menées (la mobilité est directement en lien avec les problématiques de l’aménagement du territoire, de la cohésion sociale ou de l’attractivité économique en Wallonie) ;
• Avec les pouvoirs locaux (communes et agglomérations urbaines), entre autres à travers les Organes de consultation des bassins de mobilité (OCBM), afin de définir ensemble un cadre d’évolution de l’offre de transport public et d’identifier avec eux les freins et leviers sur lesquels agir pour permettre cette évolution ;
• Avec les autres acteurs wallons de la mobilité (existants ou à venir) comme la centrale de mobilité régionale (CMR), les centrales de mobilité locales ou de proximité, avec le pôle mobilité du CESW, les cellules mobilité des organes de la société civile, avec les bureaux du temps, etc. afin d’élaborer une vision concertée et cohérente de l’évolution de l’offre de transport public ;
• Avec les acteurs de la mobilité actifs à d’autres échelons, en particulier, les autorités de tutelle des autres sociétés de transport public régional (STIB, De Lijn), l’autorité de tutelle de la SNCB et d’Infrabel (en bonne concertation avec la cellule ferroviaire wallonne), et ce afin de construire une vision de l’offre de transport public intégrée.

Finalement, une des missions clés de l’AOT est d’élaborer et de faite évoluer une vision de l’offre de transport public, qui se décline à un niveau tactique, et qui soit le résultat d’un dialogue constructif et continu avec les acteurs pertinents.

Bienvenue à cette nouvelle AOT et bon travail à elle !