Voitures et CO2. Saison 2 : égarements

Réduire les émissions de CO₂ des voitures neuves vendues en Europe : depuis 1995, tout le monde ou presque adhère à cet objectif. En paroles du moins. Domine, chez les constructeurs d’automobiles, le sentiment qu’il est suffisant – et surtout (financièrement) nécessaire ! – de se contenter d’atteindre l’objectif sur papier. La saison 1 présentait 20 années de politique européenne en la matière, de 1995 à 2015. Dans cette saison 2, nous nous intéresserons aux 5 années qui ont suivi avant, dans la saison 3, d’envisager le futur.

Un constat pour le moins amer clôturait la saison 1 de notre série « Voitures et CO₂ »: la politique européenne de maîtrise des émissions de CO₂ des voitures neuves vendues en Europe n’a engendré, en conditions réelles d’utilisation, qu’une baisse de 8,9% de ces émissions sur la période 2001-2015… Bien loin des ambitions affichées. Bien loin des objectifs officiels. Bien loin des résultats officiellement atteints.

Ayant adopté en 2014 un règlement fixant un objectif de 95 gCO₂/km en 2021, les autorités européennes devaient, avant cette échéance, fixer de nouvelles balises pour la suite. C’est en 2017 que la Commission publia sa proposition qui, après passage au Parlement et au Conseil européen et discussions en « trilogue » (négociations entre la Commission, le Parlement et le Conseil ¹), devint le règlement (UE) 2019/631. Originalité : celui-ci fusionnait le règlement relatif aux voitures (objet de la saison précédente) et celui relatif aux véhicules utilitaires légers (ou camionnettes), fort similaire dans son approche et ses dispositions au règlement « voitures ». Pour des raisons de lisibilité, nous continuerons à ne nous intéresser ici qu’aux dispositions du règlement (UE) 2019/631 ² relatives aux voitures.

Changement de cycle

Avant d’analyser le nouveau règlement, il est indispensable d’ouvrir une (longue) parenthèse pour présenter une modification importante introduite parallèlement à la révision du règlement : la manière de mesurer officiellement les émissions (CO2 et polluants atmosphériques) en Europe a été revue en profondeur.

Sur le plan du principe, les choses se passent toujours de la même manière. Les mesures sont réalisées en laboratoire, en collectant les gaz d’échappement de la voiture, placée sur un banc à rouleaux sur lesquels elle « roule » en respectant un cycle de conduite standardisé, selon des procédures codifiées. Les rouleaux opposent une force représentative de la résistance à l’avancement du véhicule testé, résistance déterminée préalablement lors de mesures réalisées sur une piste d’essai.

En pratique, beaucoup de choses ont changé. Au cours de la période 2017-2021, le cycle de test NEDC (pour « new european driving cycle ») et les procédures associées ont été progressivement remplacés par un cycle et des procédures harmonisés au niveau mondial (WLTP pour « Worldwide harmonized Light vehicles Test Procedure »).

Le profil de vitesse du cycle NEDC (vitesse basses, beaucoup de temps d’arrêt et faibles accélérations) explique en partie que les tests menés conformément à celui-ci permettaient aux constructeurs d’annoncer des émissions de CO₂ inférieures de 40% aux émissions réelles mesurées sur route. En partie seulement : l’autre source de sous-estimation des émissions résidait dans les procédures de test, lesquelles contenaient, selon le JRC (Joint Research Center : centre de recherches conjoint de la Commission européenne), de grandes tolérances et quelques erreurs techniques qui permettaient aux constructeurs « d’interpréter » le prescrit légal ³.

Les procédures ont été renforces à quatre niveaux :

• la détermination de la résistance à l’avancement sur piste d’essai. Les corrections apportées concernent notamment la masse du véhicule (prise en compte des équipements optionnels et de la charge admissible) et les pneus utilisés pour les tests (pression de gonflage et état d’usure plus représentatifs d’une utilisation normale). Ces corrections mènent à un accroissement d’environ 10% des émissions de CO₂ mesurées ;
• les tests en laboratoire. Les modifications portent, en autres, sur les rapports de vitesse utilisés, le cycle de test, la température du laboratoire (plus faible pour le WLTP que pour le NEDC) et l’inertie des masses en rotation. Elles se traduisent par une augmentation des émissions de l’ordre de 8%, l’influence du cycle de test se chiffrant à 6% ;
• le post-traitement des résultats. La procédure NEDC permettait de ne pas recharger la batterie en cours de test ; dans la procédure WLTP, l’état de charge de la batterie fait l’objet d’une correction a posteriori. L’exploitation des tolérances sur les profils de vitesse du cycle NEDC pouvait conduire à un cycle moins exigeant (vitesse et accélération abaissées) ; ceci fait l’objet de corrections dans la procédure WLTP. Ces changements conduisent à des émissions environ 4,5% plus élevées ;
• la déclaration des émissions. 4% de plus que la plus faible valeur mesurée : telle était la valeur d’émissions de CO₂ qu’un constructeur pouvait déclarer avec la procédure NEDC. La déclaration de valeurs conformes aux résultats se traduit par une augmentation moyenne d’environ 5% des émissions.

Au total, c’est donc à une augmentation de l’ordre de 25% que conduit le passage NEDC -> WLTP. Le fossé de 40% entre les émissions officielles et les réelles (mesurées sur route) n’est donc pas complètement comblé. Et, contrairement à l’histoire racontée par les constructeurs, le nouveau cycle plus représentatif des conditions réelles d’utilisation n’explique qu’un quart environ de la hausse des émissions réelles (6% sur 25%). Les trois autres quarts s’expliquent par le renfort des procédures, diminuant la possibilité de « tricher en toute légalité » ⁴.

Mais refermons ici la parenthèse pour revenir au règlement CO₂.

Le règlement (UE) 2019/631 : mise en bouche

Avant de « disséquer » les articles d’un texte législatif, il est toujours instructif d’en lire attentivement les considérants. Le septième considérant du règlement (UE) 2019/631 insiste sur la nécessité de reprendre en mains un secteur à la dérive : « Si les émissions du transport routier augmentent encore, cette augmentation contribuera à neutraliser les réductions d’émissions obtenues par d’autres secteurs pour lutter contre les changements climatiques. » Le dixième considérant, s’il commence sur une note optimiste (les règlements précédents ont « généré d’importantes économies d’émissions ») mentionne clairement « l’écart croissant entre les émissions de CO₂ mesurées […] et celles relevées en conditions d’utilisation réelles ».

Mais il y a loin des considérants aux « détails qui tuent » dans lesquels s’égare le règlement… Car tout comme les règlements (CE) N° 443/2009 et (UE) N° 333/2014, le nouveau règlement recèle son lot surprises. Parfois bonnes… parfois, comment dire ? Surprenantes, déstabilisantes, ahurissantes, voire révoltantes. Symptomatiques, bien souvent, d’un égarement dans le chef du législateur européen. Commençons notre analyse en douceur.

En raison du changement de test et des procédures associées d’une part et de la difficulté à présumer des facteurs de conversion pour « traduire » les objectifs NEDC en objectifs WLTP d’autre part, le législateur a très sagement choisi d’exprimer ceux-ci en pourcentage de réduction :

• en 2025, la moyenne des émissions des voitures neuves vendues en Europe devra être 15% plus faible que celle des objectifs 2021 (pour rappel, 95 g/km en NEDC) ;
• en 2030, la réduction devra être de 37,5%.

Des objectifs sont également fixés pour la vente de véhicules « à émissions nulles et à faibles émissions » (ou ZLEV pour zero and low emission vehicles), ces derniers étant ceux dont les émissions officielles à l’utilisation sont inférieures ou égales à 50 gCO₂/km : les ZLEV devront représenter 15% des parts de marché en 2025 et 35% en 2030.

Le passage NEDC-WLTP se traduit, comme explicité ci-dessus, par un resserrement de l’écart entre émissions officielles et réelles : de 40%, on devrait passer à 15% environ. Or, on a observé un jeu troublant de la part des constructeurs. Alors que les émissions mesurées selon le cycle NEDC étaient fortement sous-estimées en tirant parti au maximum des faiblesses des procédures de test, les constructeurs semblent adopter une stratégie inverse avec le cycle WLTP. Ils ne profitent d’aucune des possibilités que leur offrent les procédures de sous-estimer les émissions. Au contraire : ils tentent de les surestimer ⁵. Pour pouvoir, semble-t-il, mieux exploiter par la suite les latitudes qu’offrent encore les procédures de « tricher en toute légalité » et, de ce fait, respecter plus aisément (sur papier…) les objectifs de réduction qui leur sont assignés. Afin d’éviter que l’écart officiel-réel ne se recreuse, le règlement prévoit un monitoring de cet écart. Un bon point ! Le mauvais ne se fait pas attendre : le monitoring s’étendra sur la période 2021-2026, la Commission devant juste, en 2027, évaluer la faisabilité d’un mécanisme d’adaptation à introduire en… 2030 !

Enfin, le régime des éco-innovations est maintenu ; pour rappel, il s’agit de la possibilité offerte aux constructeurs de comptabiliser les diminutions d’émissions sur des équipements (air conditionné par exemple) dont les émissions ne sont pas comptabilisées dans les procédures de test.

Du costaud !

Laissons de côté ces mises en bouche pour nous attaquer au plat de résistance du règlement (UE) 2019/631. A tout seigneur tout honneur : la masse est maintenue en tant que « paramètre d’utilité ». Ceci alors même que l’étude d’évaluation des impacts des règlements précédents concluait que « certains éléments (modalités) des règlements sont susceptibles d’avoir eu un impact sur l’efficacité de ceux-ci. En particulier, l’utilisation de la masse comme paramètre d’utilité pénalise la réduction de masse comme option de réduction des émissions. [A ce titre …] avoir la « masse » comme paramètre d’utilité pourrait présenter une efficacité deux fois plus faible que celle qu’aurait eue « l’empreinte » [pour rappel : la surface délimité par les points de contact des 4 roues] » ⁶. On verra ci-dessous quelles funestes conséquences résultent de cette décision calamiteuse.

Le régime des bonifications (pour rappel : surpondération des ZLEV dans le calcul de la moyenne de chaque constructeur) est confirmé pour les années 2020 à 2022, mais pas reconduit. Ce qui constitue une très bonne nouvelle. Assortie, bien sûr, de l’inévitable mauvaise nouvelle : une autre disposition (qui s’en étonnera ?) a été imaginée. En effet, les objectifs d’émissions fixés à chaque constructeur seront multipliés par un facteur (compris entre 1,00 et 1,05) dépendant du pourcentage de ZLEV vendus. Si un constructeur dépasse les objectifs européens (15% pour les années 2025 à 2029 et 37,5% en 2030), le facteur multiplicatif sera supérieur à 1 (un objectif d’émissions plus élevé est plus facile à atteindre), et d’autant plus que le pourcentage de ZLEV est élevé. Cette disposition pose question à (au moins) deux titres. D’abord, s’il est reconnu que le renforcement positif produit des effets bénéfiques, il est également établi que, pour faire respecter un prescrit légal, un régime de sanctions est parfois (voire souvent) indispensable. Ce principe élémentaire est superbement ignoré ici. Ensuite, dès lors qu’un constructeur vend un grand pourcentage de ZLEV, la moyenne de ses émissions sera faible ; or, ce constructeur se verra assigner des objectifs d’émissions plus élevés (plus facile à atteindre). Conséquence prévisible : ce constructeur pourra se permettre de vendre plus de véhicules thermiques avec des émissions très élevées…

Par ailleurs, le maintien de la masse comme paramètre d’utilité amplifie le phénomène : les constructeurs sont incités à vendre des véhicules lourds pour être au-dessus de la moyenne européenne. Car dans ce cas, l’objectif spécifique qui leur sera assigné sera plus élevé (donc plus facile à atteindre) que l’objectif moyen à respecter pour l’ensemble des véhicules neufs vendus en Europe. Ainsi le règlement (UE) 2019/631 incite-t-il à la vente de véhicules lourds, que ceux-ci soient à motorisation thermique, électrique ou hybride.

Petit coup d’œil dans le rétroviseur

Les effets négatifs que risque d’entraîner le règlement (UE) 2019/631 ont malheureusement déjà pu être observés durant les dernières années. Dans le précédent article (Saison 1), nous avions présenté l’évolution des émissions de CO₂ des voitures neuves vendues en Europe entre 1995 et 2015. La figure 2 prolonge le diagramme jusqu’en 2020. On peut y observer que :

• L’écart entre émissions sur route et émissions officielles a tendance à se refermer (introduction progressive du nouveau cycle et des nouvelles procédures de test) ;
• Les émissions officielles augmentent en 2017, 2018 et 2019 (accroissement très marqué des parts de marché des SUV) ;
• Les émissions officielles plongent littéralement en 2020, du fait de l’explosion des parts de marché des véhicules électriques et hybrides (voir tableau 1). Ce n’est bien évidement pas là l’effet du hasard : la production de millions de véhicules (en Europe, on a vendu en 2020 2 138 623 véhicules à motorisation électrique ou hybride) se planifie. Et elle a été planifiée pour atteindre les objectifs européens dans les temps… mais surtout pas avant (pour des raisons de profitabilité, les constructeurs veulent exploiter la motorisation thermique aussi longtemps que possible). Nouvelle preuve s’il en était besoin que les constructeurs pilotent le marché à leur guise et que l’utilisation de l’outil fiscal est indispensable pour lutter contre la volonté des constructeurs. ⁷
  La plongée des émissions induite par l’explosion des ventes de voitures électriques et hybrides se comprend aisément dès lors que l’on se souvient que les émissions des voitures électriques sont considérées comme nulles et que celles des voitures hybrides sont notoirement sous-estimées lors des tests officiels. Ainsi, une estimation des émissions de CO₂ des véhicules hybrides rechargeables réalisée sur base des données relatives à 100 000 véhicules ⁸fait état d’un facteur 2 à 4 par rapport aux émissions officielles. Et le passage aux tests et procédures WLTP n’a pas fondamentalement changé la donne ⁹. De plus, le dispositif de bonifications a amplifié le phénomène.

Tableau 1 : Pourcentage de parts de marché des véhicules électriques purs (ou à batteries), hybrides rechargeables et hybrides non rechargeables en Europe en 2018, 2019 et en 2020. Source : ACEA

	BEV (électrique pur)	PHEV (hybride rechargeable)	HEV (hybride non rechargeable)
2018	1,0 %	0,9 %	4,0 %
2019	1,9 %	1,1 %	5,7 %
2020	5,4 %	5,1 %	11,9 %

Nouvelle révision : enfin un éclaircissement ?

En septembre 2020, la Commission européenne initiait la révision du règlement (UE) 2019/631 ¹⁰. La procédure est menée à pas de charge. Une analyse d’impact initiale, publiée le 29 octobre 2020, était soumise à consultation publique jusqu’au 26 novembre (129 avis furent remis, dont celui d’IEW) alors qu’en parallèle une consultation publique sur les lignes de force de la révision était organisée du 13 novembre 2020 au 05 février 2021 (1 057 réponses reçues). Sur cette base, la Commission prépare une proposition de règlement révisé qui devrait être publiée avant l’été 2021.

Que devrait idéalement contenir cette proposition pour que les articles du règlement soient enfin en adéquation avec ses considérants – et surtout avec les impératifs environnementaux ? Ce sera l’objet de la Saison 3 de cette série.

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1. Pour une présentation de ces procédures, voir https://www.europarl.europa.eu/olp/fr/interinstitutional-negotiations
2. Règlement (UE) N° 2019/631 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 établissant des normes de performance en matière d’émissions de CO₂ pour les voitures particulières neuves et pour les véhicules utilitaires légers neufs, et abrogeant les règlements (CE) n° 443/2009 et (UE) n° 510/2011
3.  PAVLOVIC J., CIUFFO B., FONTARAS G., VALVERDE V., MAROTTA A. 2018. How much difference in type-approval CO₂ emissions from passenger cars in Europe can be expected from changing to the new test procedure (NEDC vs. WLTP)? Transportation Research Part A, 111(2018), p. 1236-147
4. https://www.canopea.be/consommation-des-voitures-comment-trichent-les-constructeurs/
5. European Commission. 2018. Non-paper. CO₂ Regulations for cars/vans. Risk of inflated starting point for calculating the 2025 and 2030 targets
6. GIBSON G. et al. 2015. Evaluation of Regulations 443/2009 and 510/2011 on CO₂ emissions from light-duty vehicles – Final Report. European Commission
7. https://www.canopea.be/automobile-une-taxe-a-lachat-est-indispensable/
8.  PLÖTZ P., MOLL C., BIEKER G; MOCK P., LI Y. 2020. Real-world usage of plug-in hybrid electric vehicles – Fuel consumption, electric driving and CO₂ emissions
9.  TSIAKMAKIS S., FONTARAS G., CUBITO C., PAVLOVIC J., ANAGNOSTOPOULOS K., CIUFFO B. 2017. From NEDC to WLTP: effect on the type-approval CO₂ emissions of light-duty vehicles
10. https://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/regulation_fr